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构建生态补偿机制 防治重金属污染
时间:2018-11-07 13:10:01   阅读量:

土壤的重金属污染具有不可逆性和长期性,严重威胁着我国生态环境和农产品质量,直接损害民众身体健康。为防治重金属污染,我国政府不断推进防治工作。2011年,国务院发布《重金属污染综合防治“十二五”规划》,标志着我国重金属污染防治工作正式全面启动;2016年,国务院《“十三五”生态环境保护规划》出台,要求加大重金属污染防治力度;2018年,生态环境部印发《关于加强涉重金属行业污染防控的意见》,要求到2020年,全国重点行业的重点重金属污染物排放量比2013年下降10%;集中解决一批威胁群众健康和农产品质量安全的突出重金属污染问题,进一步遏制血铅事件、粮食铬超标风险,建立企事业单位重金属污染物排放总量控制制度。因此,贯彻落实绿色发展理念,响应党的十九大“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”的要求,重点之一是解决重金属污染问题。

重金属污染防治攻坚战的形势依然严峻

重金属污染综合防治的“十二五”规划的实施,使15个省的670余万吨铬渣得到处置,取得了一定成效。但近30年涉重金属产业的快速扩张所造成的重金属污染物排放总量仍处于高位水平,历史遗留的重金属污染问题短期解决难度大,涉重金属企业环境安全隐患依然较为突出。

我国重金属污染防治攻坚战的形势依然严峻,主要表现为污染总量大、污染程度深、污染范围广三大难题。第一,污染总量大。当前重金属污染物的排放并没有得到很好控制,以镉污染为例,镉排放总量从2005年的62吨上升到2015年的2694吨,增长近44倍。第二,污染程度深。2014年环保部和国土资源部的《全国土壤污染状况调查公报》显示,截至2013年底,我国耕地土壤点位超标率达19.4%,其主要污染物为镉等重金属。第三,污染范围广。据《我国稻米质量安全现状及发展对策研究》一文估算,我国五分之一的耕地受到重金属污染,镉污染的耕地范围涉及11个省25个地区,其中以西南、中南、长江三角洲及珠江三角洲等地区最为突出。要想打赢重金属污染防治攻坚战,仍需寻求良策。

生态补偿是防治重金属污染的有效方式

当前,我国主要依靠政府主导方式对重金属污染进行治理。2014年,湖南省启动长株潭耕地重金属污染修复及农作物种植结构调整试点。尽管政府大量投入,但由于耕地修复治理的复杂性和特殊性,同时并未形成对治理末端(农户)的有效干预,试点工作的效果并不理想。如何撬动市场机制,让更多农户参与到重金属污染的防治中来,成为解决重金属污染问题的关键所在。

生态补偿是促进生态环境保护和生态资源可持续开发利用的重要手段。土壤重金属污染的起因往往是非农活动,农户行为并非土壤重金属污染的主要源头,但却是阻止土壤重金属污染进入食物链最重要的环节。从污染形成机理看,寄希望于农户防治土壤重金属污染以保障生态环境和食品安全,既不公平也无效率。尽管随着科技进步,重金属污染的一些治理方式已逐步应用到农业生产中,农户治理具备了技术上的可行性。但是在信息不对称的现实中,缺乏外部激励的农户显然对诸多技术上可行的重金属污染治理行为,缺失付诸实践的动力。通过对湖南、江西的实地调研,发现有近40%的农户对重金属污染技术的采用意愿较低。如果能够通过合理的机制设计,对农户的治理行为给予激励,则可能在短期内显著降低食物中的重金属含量,但土壤重金属污染防治则需要较长时间和付出较高代价。

把握构建生态补偿机制的三个要点

生态补偿是多元主体参与且互相作用的机制。通过构建生态补偿机制推进重金属污染防治,应重点回答好“谁来补”“补多少”“如何补”三个问题。

首先,坚持“谁破坏谁补偿”的原则,明确生态补偿主体。2018年,生态环境部发布《关于加强涉重金属行业污染防控的意见》,要求各省建立全口径涉重金属重点行业企业清单。企业清单的建立,不仅能够实现将重金属减排目标任务,分解落实到有关涉重金属重点行业企业,明确减排责任,同时也为确定污染责任主体提供了依据,对涉重金属重点行业企业清单中已形成重金属污染既定事实的企业,应视为生态补偿主体,并要求其缴纳补偿资金。应结合2018年正式施行的《中华人民共和国环境保护税法》,以法律条文为依据对污染企业进行征税,作为实施生态补偿的资金来源。此外,对于那些污染责任主体确实难以明确,或者政府出于加强生态文明建设、形成协同治理格局的目标,所开展的重金属污染防治,应该统筹一般性转移支付和相关专项转移支付资金,作为生态补偿的另一个资金来源。

其次,设定合理的补偿标准,是构建生态补偿机制的核心。从国际上使用生态补偿的经验来看,各国越来越强调补偿标准的差别化。补偿标准的设定应遵循以下原则。生态保护行为产生的总效益(重金属污染防治产生的外部效益)和成本(重金属污染防治的直接经济成本和间接机会成本),是决定生态保护主体实施相应行为所需补偿的最高限额和最低标准,同时还存在生态保护主体针对生态保护行为的主观期望补偿值。在设置重金属污染防治生态补偿标准时,应在最高限额和最低标准的区间内,结合农户的期望补偿值确定补偿金额。由于不同地区污染情况、自然禀赋、社会发展状况存在差异,补偿标准单一会产生过度补偿或补偿不足的问题,有必要分地区实行差别化的补偿标准。重金属污染防治效益和防治成本的异质性,是实施补偿标准差别化的基础,可参考美国的“环境效益指数”(EBI)和尼加拉瓜的“生态系统服务指数”(ESI),构建重金属污染防治指数。差别化的补偿标准能够显著提升生态保护补偿的效率。

最后,农户是阻止土壤重金属污染进入食物链最重要的环节。对农户重金属污染治理行为进行生态补偿,应探索多元化方式,增加治理的经济收益,以提高其治理重金属污染的意愿。可以参照日本发展环境友好型农业的经验,建立“生态农户”认证机制。对于采取重金属污染防治技术对耕地进行养护的农户,政府给予其“生态农户”认证。只有获得生态农户认证的,才能获得生态补偿金,同时享受技术支持、无息贷款等相关政策优惠。可以在重金属污染重点区域,逐步探索生态农户认证与国家现有支农补贴挂钩,以激励农户进行污染治理。生态农户认证机制还可以将企业纳入进来,将认证工作委托给相关企业完成,由企业对农户重金属污染防治技术的采用情况和治理效果进行评估,同时负责对达标农产品的采购,而相关的惠农政策也可以向上述企业适度倾斜。